Ação Popular – Proc. nº 001.03.009932-4
Autor: JACINTO TELES COUTINHO
Réus: 1 - O Município de TERESINA
2- JOSÉ GERALDO DE OLIVEIRA FERRO
3- CONSLADEL – CONSTRUTORA LAÇOS DETENTORES LTDA.
EMENTA
Administrativo e Processual Civil. Ação Popular. Contrato Administrativo Viciado. Vinculação do Preço dos Serviços ao Valor das Multas Arrecadadas. Enriquecimento Ilícito da Empresa Prestadora de Serviço de Fiscalização Eletrônica de Trânsito. Desvio de Finalidade. Anulação Parcial do Contrato. Efeito ex tunc, salvo as Multas Quitadas. Configurada Lesão ao Princípio da Moralidade Administrativa. Ação Procedente.
SENTENÇA:
I - RELATÓRIO
Trata-se de Ação Popular, com pedido de medida liminar inaudita altera pars, que JACINTO TELES COUTINHO, cidadão qualificado e representado nos autos, propõe contra O MUNICÍPIO DE TERESINA, pessoa jurídica de direito público interno, JOSÉ GERALDO DE OLIVEIRA FERRO, também qualificado nos autos, e a empresa CONSLADEL – CONSTRUTORA LAÇOS DETENTORES E ELETRÔNICA LTDA, com sede na cidade de São Paulo-SP, a qual firmou contrato administrativo com o Poder Público Municipal para a prestação de serviços de fiscalização eletrônica nas vias públicas desta Capital, visando a anulação do referido contrato, uma vez que não foram obedecidos os princípios que regem a Administração Pública.
Alega, em síntese, a nulidade da licitação por falta de concorrentes no certame; nulidade do contrato pela ausência de registro em Cartório de Registros Públicos, vinculação do pagamento da empresa ao valor das multas arrecadadas, além da falta de transparência na composição dos preços; instalação dos equipamentos em desacordo com a Resolução nº 141 do CONTRAN, uma vez que a definição dos locais deve ser precedida de estudos técnicos, com prioridade para a educação para o trânsito e a redução e prevenção de acidentes; impossibilidade de delegação dos serviços de fiscalização do trânsito e irregularidade no repasse dos recursos para a empresa contratada; nulidade das multas aplicadas pelos fotossenssores, restando comprovada a prática de improbidade administrativa por desvio de poder, já que essa fiscalização tem como único objetivo arrecadar receitas, através das multas, e não para educar a população e evitar acidentes.
Requereu, ao final, a concessão de medida liminar, nos termos do art. 5º, § 4º, da Lei nº 4.717/65 – LEI DA AÇÃO POPULAR, para a imediata suspensão de toda e qualquer constatação de ilícito de trânsito mediante a utilização de equipamentos eletrônicos, inclusive o pagamento das multas aplicadas, a partir da assinatura do contrato, até o julgamento final da presente ação.
O pedido está instruído com a cópia do título de eleitor do Autor desta Ação Popular e outros documentos indispensáveis à propositura da demanda.
Ad cautelam, este juízo deixou para apreciar o pedido de medida liminar após a resposta dos réus, requisitando-se, na ocasião, ao MUNICÍPIO DE TERESINA, cópia autêntica do processo de licitação, bem como dados sobre os valores das multas arrecadadas através do sistema eletrônico, desde a data da assinatura do contrato com a empresa CONSLADEL.
Regularmente citados a STRANS e o Sr. JOSÉ GERALDO DE OLIVEIRA FERRO, estes contestaram a presente ação defendendo a legalidade do processo de licitação e do respectivo contrato, bem como a legalidade da instalação dos equipamentos de fiscalização e da aplicação da multa e da inexistência do desvio de poder, requerendo o indeferimento da medida liminar ante a possibilidade da ocorrência do periculum in mora inverso (fls. 299/315). Juntou documentos. (fls. 318/700).
A empresa CONSLADEL – CONSTRUTORA LAÇOS DETENTORES LTDA também apresentou contestação às fls. 708/724 ratificando a defesa do ente público.
Houve réplica (fls. 729/732).
O MUNICÍPIO DE TERESINA pediu a retificação da contestação de fls. 299/315 para que não seja considerado revel já que naquela defesa argüiu a preliminar de ilegitimidade da STRANS, uma autarquia municipal, com personalidade jurídica própria.
Da concessão da medida liminar
A medida liminar, finalmente, foi concedida (fls. 742/750), depois de prévia contestação das partes interessadas, para suspender toda e qualquer constatação de ilícito de trânsito mediante a utilização de equipamentos eletrônicos, até o julgamento final da lide, sem prejuízo da regular fiscalização do trânsito, porquanto a cláusula 6ª do contrato administrativo vinculava o pagamento da empresa com o valor das multas aplicadas, em manifesta ofensa ao princípio da moralidade administrativa porque propiciava o enriquecimento ilícito da empresa contratante, em detrimento dos objetivos da fiscalização do trânsito, ou seja, educar o usuário e evitar acidentes. Isso implicava dizer: quanto mais multas eram aplicadas, mais dinheiro ganhava a empresa contratante.
Dessa decisão interlocutória houve pedido de suspensão de medida liminar e Agravo de Instrumento que foram denegados, tendo o Presidente do Tribunal de Justiça do Piauí, Des. João Batista Machado, reconhecido “a indústria das multas” em Teresina pelo relevante fato do Poder Público Municipal ter solicitado a suspensão da medida liminar em decorrência de “grave lesão à economia do município”, como se admitisse, assim expressamente, que a STRANS (e, por via de conseqüência, a própria empresa CONSLADEL) deixaria de receber milhões de reais da população Teresinense provenientes das inúmeras e intermináveis autuações efetuadas pelos equipamentos eletrônicos instalados nesta Capital.
Em outras palavras, se é grave a lesão à economia do município pelas anulações das multas ainda não quitadas é porque efetivamente houve excesso de autuações de infrações de trânsito pela empresa CONSLADEL LTDA, com evidente desvio de finalidade, conforme consta da fundamentação da medida liminar de fls.742/750.
Devo registrar que a medida liminar concedida em Ação Popular não encontra qualquer óbice legal porque esta é concedida sempre a favor e não contra a Fazenda Pública, uma vez que o Autor é considerado substituto processual da coletividade; por outro lado, não esgotou o objeto da demanda porque tal decisão tão-somente suspendia a constatação de ilícito de trânsito oriundas da fiscalização eletrônica e o objeto desta ação, como se vê, é a anulação do referido contrato administrativo eivado de ilegalidade por evidente desvio de finalidade. A liminar foi mantida por seus próprios e legais fundamentos.
O pedido de revogação da medida liminar e a conseqüente anulação das multas em virtude da anulação parcial do contrato administrativo.
Houve juntada de várias petições, quando o MUNICÍPIO DE TERESINA comunicou a alteração contratual para que a empresa passe a receber por sua prestação de serviços no monitoramento eletrônico do trânsito um valor mensal fixo, ou seja, que em nada mais guarda relação com a quantidade de multas emitidas ou efetivamente pagas, adequando-se à decisão judicial em sede liminar, requerendo, finalmente, a reconsideração do decisum, uma vez que não subsiste mais o seu fundamento.
Juntou aos autos a cópia do aditivo nº 04, alterando a cláusula 6, item 6.1, do contrato nº 01/2002, sob condição resolutiva e em razão de decisão judicial (fls. 815/816).
Revogação da medida liminar
Pois bem. O Município de TERESINA, depois de não lograr êxito nos recursos judiciais, deu cumprimento à decisão judicial modificando o contrato. Em virtude dessa alteração contratual revoguei a medida liminar e, considerando que essa alteração contratual implicou, obviamente, na anulação parcial do contrato administrativo, anulei todas as multas aplicadas, ressalvadas aquelas efetivamente quitadas, porque a anulação gera efeito ex tunc, diferentemente da revogação que somente produz efeitos ex nunc, não como nova decisão interlocutória, mas sim como conseqüência da anulação ou invalidação do ato/contrato administrativo.
Repito: a anulação das multas não se trata de nova decisão interlocutória, mas sim uma conseqüência da anulação parcial do contrato por ilegalidade da cláusula 06, item 6.1.
Diferença entre anulação e revogação do ato administrativo: a anulação produz efeitos ex tunc, diferentemente da revogação que somente produz efeitos ex nunc
Segundo a doutrina, toda anulação ou invalidação do ato administrativo decorre de uma ilegalidade, cujos efeitos são ex tunc, ou seja, retroagem à edição do ato, enquanto que a revogação é uma faculdade inerente ao poder discricionário da Administração Pública.
Nesse sentido, leciona o Prof. HELY LOPES MEIRELLES in Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 25ª edição, págs. 189/197, verbis: “Os efeitos da anulação dos atos administrativos retroagem às suas origens, invalidando as conseqüências passadas, presentes e futuras do ato anulado. E assim é porque o ato nulo (ou o inexistente) não gera direitos ou obrigações para as partes; não cria situações jurídicas definitivas; não admite convalidação. Reconhecida e declarada a nulidade do ato, pela Administração ou pelo Judiciário, o pronunciamento de invalidade opera ex tunc, desfazendo todos os vínculos entre as partes e obrigando-as à reposição das coisas ao status quo ante, como conseqüência natural e lógica da decisão anulatória.”
Novas interposições de agravo de instrumento (fls. 828/864).
Intervindo no feito, o representante do Ministério Público opinou pela designação de audiência de instrução e julgamento (fls. 734/736), não apresentando, contudo, alegações finais (fls. 871).
Às fls. 826, o Autor desta Ação Popular - JACINTO TELES COUTINHO, por sua advogada, pediu o julgamento antecipado da lide porque não há necessidade de produção de prova em audiência, desistindo expressamente dos pedidos formulados às fls. 756/757.
As partes apresentaram alegações finais remissivas, na forma do art. 7º, V, da Lei nº 4.717/65.
É o breve relatório. DECIDO.
FUNDAMENTAÇÃO
A lide comporta julgamento antecipado, a teor do art. 330, inciso I, do Cód.de Proc. Civil, porque não há necessidade de produção de prova em audiência.
Rejeito, inicialmente, a preliminar de ilegitimidade passiva do MUNICÍPIO DE TERESINA, apesar da autonomia administrativa e financeira da STRANS, uma vez que aquele ente público foi o signatário do contrato administrativo, objeto da presente ação Popular.
Superada essa preliminar passo ao exame do mérito.
Efetivamente, após a promulgação da Constituição Federal de 1988, o objeto da Ação Popular foi ampliado para, além da lesividade ao patrimônio público, tutelar também a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural, assegurando, assim, ao cidadão o direito de combater os atos da administração pública que sejam ilegais, lesivos ao patrimônio ou à moralidade administrativa (art. 5º, inciso LXXIII, CF/88).
A Ação Civil Pública realmente subsumiu a Ação Popular, porém esta permaneceu importante em razão da específica legitimação para agir. O âmbito desta ação não está limitada, como disse, ao desfalque do patrimônio material da Administração Pública. O desfalque pode ser do patrimônio paisagístico, ambiental, histórico, cultural, ou do patrimônio moral. A moralidade administrativa hoje está tutela constitucionalmente e deve ser resguardada via ação popular.
Passo ao exame do mérito.
O objeto da presente Ação Popular é a invalidação do contrato administrativo celebrado entre o MUNICÍPIO DE TERESINA e a empresa CONSLADEL LTDA pelos vícios e ilegalidades apontados na inicial.
Como ressaltei na decisão interlocutória de fls. 742/750, não vislumbro todas as ilegalidades apontadas pelo Autor desta Ação Popular, especialmente quanto à ilegalidade da licitação, matéria objeto, inclusive, de outra ação judicial neste juízo; bem como quanto à nulidade contratual pela ausência de registro em Cartório de Registros Públicos, ato completamente desnecessário porque o que interessa é a publicação resumida do contrato, na imprensa oficial, como prevê o art. 61, da Lei nº 8.666/93.
Quanto às instalações dos equipamentos eletrônicos nas ruas e avenidas desta capital também não vejo ilegalidades porque estão absolutamente de acordo com as normas do CONTRAN, órgão de regulamentação do Sistema Nacional de Trânsito no Brasil, em consonância com Lei nº 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro). Houve prévio estudo técnico para a implantação do sistema de monitoramento e fiscalização eletrônica em Teresina e esses equipamentos foram instalados em locais próprios, observados os índices de acidentes, as características da localidade e a velocidade máxima permitida. Nesse caso, não cabe ao Judiciário invadir a seara administrativa para determinar os locais onde devam ser instalados tais equipamentos eletrônicos.
Por outro lado, a fiscalização eletrônica é hoje uma necessidade imperiosa e vem ocorrendo em todo o Brasil, tratando-se de um avançado instrumento tecnológico a serviço do Poder Público para evitar e reprimir acidentes de trânsito, em consonância com as normas do Código de Trânsito Brasileiro e as resoluções do Conselho Nacional de Trânsito.
Não se trata de delegação de competência, mas da utilização da tecnologia eletrônica para auxiliar a fiscalização na promoção da administração e planejamento do trânsito, na melhoria da circulação e na segurança dos usuários.
A fiscalização do trânsito, obviamente, visa a satisfação do interesse público, como todo ato da Administração Pública.
Do evidente desvio de finalidade
A cláusula contratual nº 06, item, 6.1, como reconheceu a própria municipalidade, vinculava o pagamento da empresa CONSLADEL LTDA ao valor das multas arrecadadas ou efetivamente pagas, cuja vinculação fora proibida pela Resolução CONTRAN nº 141/2002.
Apesar dessa resolução ter sido revogada pela Deliberação nº 38/2003, o Município de Teresina entendia que a vinculação estava legalmente amparada por esse ato normativo, contudo, sem razão, porque essa vinculação chegou a ser legalmente impedida, mas não legalmente permitida. A Administração Pública, em homenagem ao princípio da legalidade, somente pode fazer aquilo legalmente autorizado.
Ao vincular o pagamento da empresa CONSLADEL LTDA ao valor das multas arrecadadas é evidente que esse contrato malfere claramente o princípio da moralidade administrativa, num evidente desvio de finalidade do contrato, que é a segurança do trânsito e não o enriquecimento ilícito de uma empresa privada.
Como já acentuei às fls. 822/823, a finalidade do ato/contrato administrativo de fiscalização do trânsito deve ter caráter educativo-pedagógico e não servir de instrumento ao incentivo da “indústria das multas”. Ora, se a vinculação fosse permitida, a fiscalização eletrônica seria cada dia mais intensificada, ainda que sem motivação legítima, inclusive nas ruas e avenidas de pouco movimento, com a finalidade principal de angariar mais recursos em detrimento do interesse público, que busca a educação do usuário e um trânsito menos violento.
A educação para o trânsito é um direito de todos e constitui dever prioritário para os componentes do Sistema Nacional de Trânsito, como dispõe o art. 74, do referido Código.
O Poder Público Municipal deve sim buscar a melhoria do trânsito de Teresina e não proporcionar o enriquecimento ilícito de uma empresa privada que, sob o pretexto de prestar serviços de monitoramento no trânsito na Capital, aufere lucros exorbitantes que repugna a consciência dos cidadãos teresinenses e agride espantosamente o princípio da moralidade administrativa.
O que deve inspirar o administrador público é a vontade de fazer justiça para os cidadãos sendo eficiente com a própria administração, e não o de beneficiar quem quer que seja. A observância do princípio da moralidade, além de constituir um dever do administrador, apresenta-se como um direito subjetivo de cada administrado.
Deve agir não apenas de modo compatível com a mera ordem legal, exige-se muito mais: tem que atender aos princípios que conduzam á valorização da dignidade humana, ao respeito da cidadania e á construção de uma sociedade mais justa, mais humana e mais solidária.
O âmbito desta ação, como já acentuei, não se limita ao patrimônio material, mas, sobretudo, ao patrimônio moral da Administração Pública.
O desvio de finalidade, ou seja, a desconformidade do ato administrativo com um interesse público vicia o ato/contrato, de maneira a tornar cabível a sua invalidação pelo Poder Judiciário.
Com efeito, dispõe o art. 2º, da Lei nº 4.717/65 (Lei da Ação Popular) que são nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades públicas nos casos de incompetência; vício de forma; ilegalidade do objeto; inexistência dos motivos ou desvio de finalidade.
Segundo a referida norma, o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando o fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.”
Aliás, o próprio MUNICÍPIO DE TERESINA já reconheceu o desvio de finalidade ao proceder, depois da medida liminar, a alteração contratual para que a empresa passe a receber um valor mensal fixo, ou seja, que em nada mais guarda relação com a quantidade de multas emitidas ou efetivamente pagas, pedindo a reconsideração do decisum, uma vez que não subsiste mais o seu fundamento.
É o quanto basta a título de fundamentação.
III – DISPOSITIVO
ANTE O EXPOSTO, e por tudo o mais que dos autos consta, hei por bem, confirmando em todos os termos a medida liminar de fls. 742/750, JULGAR PROCEDENTE, em parte, a presente ação para DECLARAR a NULIDADE da referida cláusula contratual que proporcionava o enriquecimento ilícito da empresa CONSLADEL LTDA, anulando, como conseqüência natural e lógica, em virtude do efeito ex tunc dessa invalidação, todas as multas ainda não quitadas provenientes dos equipamentos eletrônicos desde a assinatura do contrato até a data da revogação da medida liminar, inclusive como condenação pecuniária, deixando de condenar JOSÉ GERALDO DE OLIVEIRA FERRO porque não restou comprovada qualquer participação do mesmo nos lucros da empresa contratada.
Em virtude do princípio da sucumbência condeno ainda os réus e a empresa beneficiária desse contrato no pagamento das custas processuais e honorários de advogado que arbitro em R$ 2.000,00 (dois mil reais).
Encaminhe-se cópia desta decisão ao Departamento Estadual de Trânsito do Piauí – DETRAN-PI, para os devidos fins.
P. R. I.
Teresina, 11 de abril de 2.005.
Sebastião Ribeiro Martins
Juiz da 1ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública
